sábado, 29 de enero de 2011

El primer gobierno del Presidente Fernando Belaunde y la política exterior norteamericana. La administración Kennedy y La Alianza para el Progreso.

Las complejas relaciones entre el Perú y los Estados Unidos de América

Por: Ignacio Basombrío

No obstante las iniciativas renovadoras del primer gobierno del Presidente Belaunde, la política exterior norteamericana no facilitó ese proceso de reformas. La historia reconstruida demuestra cómo se dificultaron los cambios necesarios en el Perú en esa época y las consecuencias que esos desencuentros originaron.

Las relaciones contemporáneas del Perú con los Estados Unidos han presentado un conjunto de situaciones y de escenarios, que han pasado de la tensión de las contradicciones a la búsqueda de un consenso reflejado en entendimientos de largo de plazo.

No siempre ha existido armonía en los vínculos entre dos naciones que, de alguna manera, tienen intereses comunes. A pesar de ser el Perú dentro del hemisferio un país de dimensión mediana y que, por tanto, estratégicamente no debería haber generado la atención mayor de la potencia del norte, la evolución de los acontecimientos históricos ha determinado que el Perú sea un centro de preocupación tanto en los organismos responsables de la formulación de la política exterior como del Pentágono, por temas de seguridad y defensa, y de la DEA, por la participación del Perú en el tráfico de drogas.

Las relaciones han tenido discrepancias de naturaleza ideológica y, además, incomprensión en varios momentos de la historia, por parte de gobiernos tanto demócratas como republicanos.
En el Perú, además, hasta hace algunos años, posiciones radicalizadas con relación a las vinculaciones con los Estados Unidos y la participación de empresas con capital norteamericano en la economía, enturbiaron el panorama.

Sin embargo, la evolución producida ha conducido a que, sin subordinar la política exterior peruana a las orientaciones del Departamento de Estado, el Perú pueda construir una relación madura con la potencia del norte, que tiene como propósito el desarrollo conjunto y el logro de entendimientos fundamentales en materias que son importantes y sensibles para el avance de ambos países.

La etapa de tensión

Un reciente e importante estudio (1) publicado en los Estados Unidos, analiza con precisión y abundante documentación de primera mano el comportamiento de las relaciones entre ambos países no sólo durante la etapa de la primera fase del gobierno revolucionario de la Fuerza Armada (1968-75), sino, además, en otro momento de la historia, menos estudiado por los académicos norteamericanos: la primera administración del presidente Belaunde (1963-68).

Los hallazgos del historiador Richard J. Walter, autor del libro, resultan extremadamente importantes para tener una comprensión más amplia sobre los desencuentros y limitaciones de la política exterior de los Estados Unidos frente al Perú, que dieron lugar, en alguna medida, al golpe de Estado de octubre de 1968, que no sólo significó la ruptura del orden constitucional sino, además, la modificación de los términos de las relaciones bilaterales.

En efecto, el año 1963, cuando la administración del presidente Kennedy intentaba establecer una nueva frontera y promover, con la Alianza para el Progreso, un diferente estilo de cooperación con la región latinoamericana, tanto la candidatura de Fernando Belaunde Terry a la Presidencia de la República, como su propuesta de gobierno para transformar las estructuras económicas y sociales del país, fueron observadas con desconfianza por el Departamento de Estado y, como consecuencia de ello, por otras instancias de la estructura del gobierno federal.

Es conveniente situar en el tiempo lo que significó la victoria electoral, muy apretada por cierto, del abanderado del partido Demócrata, John Kennedy sobre Richard Nixon, el candidato del partido Republicano. Kennedy significaba, para la sociedad norteamericana, una intención de cambio y un estilo de gobierno más sofisticado, con mayor contenido constructivo y más abierto al mundo.

Además, es pertinente tener en cuenta que el inicio de la Revolución Cubana había generado un remezón en América Latina y provocado temores, que ahora pueden considerarse como ciertamente exagerados, en determinados círculos políticos de los Estados Unidos. El fantasma del comunismo comenzó a crecer en la imaginación. Todos los intentos reformistas que no respondieran estrictamente a los dictados de Washington se consideraban sospechosos y estaban, por tanto, sometidos al fuego cruzado, tanto desde el Congreso norteamericano, como desde la estructura del poder federal.

La Declaración de La Habana de 1962 abrió un escenario contestatario. La Alianza para el Progreso, la respuesta que debió ser coherente y vigorosa, no pudo despegar como un mensaje de renovación conceptual y programática para enfrentar los temas del desarrollo económico y de la transformación social, en procura de lograr mayor equidad y justicia social dentro de la región latinoamericana, caracterizada por el elevado nivel de concentración de la riqueza y del poder en pocas manos.

Desencuentros iniciales

Con la visión desarrollista del presidente Belaunde se alimentaron expectativas en el Perú en el sentido que la combinación de la democracia con la promoción del desarrollo económico con contenido social, serían dos cartas que, dentro de la concepción de la Alianza para el Progreso, colocarían al Perú en posición expectante para convertirse en socio preferente de los Estados Unidos dentro de América del Sur.

En su primer acto de gobierno, asumida la presidencia de la República, Belaunde anunció la inmediata convocatoria de cabildos abiertos para la elección de alcaldes y regidores en los pequeños pueblos. Luego, en diciembre del año 1963, a sólo cinco meses de asumido el mando, se eligieron todos los alcaldes del país por votación popular, restableciendo el derecho de los pueblos conculcado desde 1912. Tal decisión, que consolidó el sistema democrático, si bien fue reconocida como un avance interesante e importante por la administración del presidente Kennedy, no mereció otro tipo de respaldo.

La visión del desarrollo del gobierno peruano incluyó, además de reformas que habían sido anunciadas por la Alianza para el Progreso, como la transformación de las estructuras agrarias, factores tales como el desarrollo de microproyectos con participación popular; el fortalecimiento de la capacidad de gestión de los gobiernos locales; y, la orientación de la inversión pública para generar, junto con el avance económico, una mayor integración nacional, para corregir las deficiencias derivadas de un modelo político y económico extremadamente centralista.

Nada de ello, sin embargo, impactó lo suficiente en los asesores del presidente Kennedy y en los responsables del manejo de las políticas frente al Perú, tal como queda debidamente documentado, con fuentes impecables y adecuadamente seleccionadas, en el trabajo del historiador Walter.

Por el contrario, no deja de sorprender que frente a una visión desarrollista proyectada hacia el interior del Perú, para corregir los grandes desequilibrios históricos de manera gradual, democrática y pacífica, enviados de la Casa Blanca consideraran, luego de ser informados acerca de las iniciativas del nuevo gobierno, que, si bien era cierto que el mandatario peruano era imaginativo tenía una visión poco pragmática para abordar los temas del desarrollo.

¿Con la IPC o con la democracia?

Tal como queda revelado en los planteamientos de Thomas C. Mann, designado como asesor principal de la Casa Blanca para los temas hemisféricos durante la administración del presidente Johnson, lo que se consideraba pragmático en ese momento incluía los siguientes asuntos: la protección de las inversiones norteamericanas, la no intervención en asuntos de otros Estados, el anticomunismo militante y la promoción del sector privado. Igual criterio tenían los consejeros de Kennedy.

El primer contacto del presidente Belaunde con la Casa Blanca no fue satisfactorio. Por el contrario, se abordaron temas que no han sido suficientemente analizados por los historiadores de las relaciones exteriores del Perú y que el profesor Walter aprecia con equilibrio y ponderación.

Por ejemplo se le planteó al presidente Belaunde la reducción de los gastos militares dado que se consideraba que el Perú tenía un elevado componente del gasto público dedicado a tal efecto.
Como consta en la historia, y en la documentación oficial conocida al abrirse los archivos del gobierno norteamericano, el mandatario peruano no aceptó ese requerimiento y, por el contrario, afirmó durante su gobierno el compromiso con la defensa nacional. Además, otorgó a la Fuerza Armada un conjunto de nuevas tareas, particularmente en materia de colaboración cívica.
Por otro lado debe recordarse que, en 1965, el movimiento guerrillero fue rápidamente eliminado y derrotado militarmente gracias a la capacidad de acción de la Fuerza Armada.

Iniciado el primer belaundismo fue manifiesta la posición norteamericana, expresada formalmente en las reuniones con el gobierno peruano, con relación a una solución satisfactoria para la empresa del sensible tema de la International Petroleum Company (IPC) y del Laudo de la Brea y Pariñas, que comprometía más que asuntos económicos a cuestiones que, en ese momento de la historia, respondían a un sentimiento nacionalista para resolver, total y definitivamente, una situación que había provocado ardorosos debates políticos internos y, además, enturbiado las relaciones con la comunidad de inversionistas y con el gobierno de los Estados Unidos.

De manera no sutil sino, más bien, directa, conforme queda acreditado en el estudio del profesor Walter, se condicionó la cooperación norteamericana a que la Casa Blanca aprobara implícitamente una solución satisfactoria del caso de la IPC. Sin duda tal decisión de la administración del presidente Kennedy puede sorprender, en la medida que se le consideraba en América Latina como más independiente de los grupos económicos de poder y más abierto a un diálogo constructivo y respetuoso de la soberanía de los Estados.

Al parecer la influencia del Secretario de Estado, Dean Rusk, fue poco positiva en la administración del mandatario asesinado en Dallas, tal como figura en los diarios de Arthur M. Schlesinger, Jr, el distinguido historiador e intelectual norteamericano, que fue uno de los principales asesores de Kennedy.

Schlesinger tiene un juicio muy crítico y severo sobre las limitaciones de Rusk como responsable de la política exterior. A lo largo de diversas páginas de sus diarios se plantea como hipótesis lo que habría ocurrido si tal cargo hubiera sido desempeñado por un liberal con mayor vuelo intelectual y con más flexibilidad para tratar sobre las relaciones con terceros países.

Concretamente en el caso del Perú, y en el escenario histórico de 1963, la influencia del Secretario de Estado Rusk fue negativa. Por otro lado no deja de sorprender la revelación histórica sobre las afirmaciones realizadas por diferentes altos funcionarios de la Casa Blanca en el sentido que las reformas que planteaba el gobierno de Belaunde eran adecuadas y necesarias pero que no debían ser ni muy profundas ni muy rápidas.

Todo lo anterior condicionó el eventual apoyo que podía recibir el Perú tanto de los organismos financieros multilaterales controlados en la mayoría de su capital accionario por los Estados Unidos, como en la asistencia económica mediante, entre otros, los programas de la Alianza para el Progreso.

La vocación reformista del gobierno del presidente Belaunde, por tanto, tuvo una limitación de naturaleza financiera, al no contar con el necesario apoyo de programas hemisféricos inspirados por Washington, elaborados para ser alternativa a la Revolución Cubana, y que se consideraban necesarios para lograr profundas y prontas transformaciones estructurales en democracia y libertad, para garantizar el desarrollo y el bienestar de los pueblos de la región latinoamericana.

El tema más sensible de controversia fue el de la IPC, que se mantuvo como una asignatura pendiente hasta 1968. El Congreso norteamericano, con la Enmienda Hickenlooper, y, por cierto, la Casa Blanca se inclinaron a favor de la empresa y no por la consolidación de la democracia peruana. Por tanto, se amenazó al Perú con la suspensión de toda la ayuda externa.

La historia, maestra fundamental para entender los procesos políticos, se presenta en el trabajo del profesor Walter, con argumentos y documentos que explican, desde una nueva perspectiva, los problemas internos que confrontó el primer belaundismo.

El 3 de octubre de 1968 se produjo el golpe de Estado. Belaunde fue derrocado por la fuerza de las armas, que desconocieron el mandato constitucional. Se inició entonces una nueva etapa en las relaciones del Perú con los Estados Unidos, caracterizada no por la búsqueda de consensos, no por el propósito de promover a las inversiones privadas, haciendo respetar la soberanía nacional, como ocurrió durante el régimen constitucional. Se impuso, en el régimen militar, un estilo de confrontación, con un cambio en la visión ideológica, con discrepancias con los Estados Unidos y con la nacionalización de empresas de capital norteamericano, incluyendo, en primer lugar, la IPC.

1. Walter, Richard J., Peru and the United States, 1960-1975: how their ambassadors managed foreign relations in a turbulent era, The Pennsylvania State University Press, 2010.

Fuente: Le Monde Diplomatique (Perú); Año IV, Numero 40 Setiembre 2010.