1990-2000: La década del Congreso sometido
Un libro del politólogo norteamericano Barry Levitt examina la relación del Ejecutivo con el Legislativo entre 1985 y 2006 y explica el papel del Parlamento durante el hipo autoritario de los noventa.
Por: Enrique Patriau
En los noventa, con Fujimori en el poder, las reuniones de coordinación entre el Ejecutivo y la mayoría oficialista en el Congreso se desarrollaban así: “Algunos temas… los más importantes, se discutían en el plenito, o nos reuníamos con el presidente… Él ya se había hecho una idea del tema y te decía: ‘El problema es este; ahora yo sugiero que hagamos esto’. No es como, ‘de acuerdo, tenemos este problema; ¿ustedes qué piensan?’ y entonces todos opinan y una conclusión llega por consenso. No, el sistema es el otro camino. Vas, escuchas cuál es la opinión del presidente, y de ahí la respaldas”.
La declaración, grabada el 9 de agosto de 1999, le pertenece al entonces legislador de Cambio 90-Nueva Mayoría (y posterior dirigente de Perú Posible) Carlos Ferrero Costa y figura en el libro Power in the Balance. Presidents, parties and legislatures in Peru and Beyond, escrito por Barry S. Levitt, profesor de la Universidad Internacional de Florida, y editado por la Universidad de Notre Dame.
La entrevista a Ferrero es una de las que Levitt hizo durante su investigación en el Perú. Con el testimonio de un involucrado, muestra quién tenía “el poder real” en la relación entre el Ejecutivo fujimorista y sus legisladores.
En un sistema presidencial es común esperar que la iniciativa política nazca desde el Ejecutivo. Si el Legislativo juega un rol de comparsa, el primero estará en plena libertad de aplicar medidas que no necesariamente se ajustan a las necesidades de la población. El Congreso debe –tiene que– ser un contrapeso en su condición de representante de los ciudadanos. Cómo y por qué se inclinó la balanza entre ambos poderes, Ejecutivo y el Legislativo, entre 1985 y 2006, es lo que intenta responder Levitt.
Las relaciones de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo se sustentan sobre reglas formales. La Constitución le concede al Ejecutivo prerrogativas, como la capacidad de legislar por decreto. Pero el grado de utilización de esas facultades varía entre un régimen y otro. En el fujimorismo el gobierno por decreto, pasando por encima del Congreso, resultó un estilo de gobernar que detrás de su presunto carácter expeditivo escondía la intención de debilitar un poder del Estado y dejarlo al límite de la inoperancia.
Si uno revisa la producción legislativa de los últimos 30 años en el Perú hallará que la emisión de decretos de urgencia fue la herramienta legislativa más empleada en la segunda mitad de los ochenta (primer gobierno de AGP), pero que la tendencia se exacerba en los noventa. Es a partir de la caída del fujimorismo que el Congreso recupera, en parte, su autonomía y su capacidad de sanción legislativa (otra cosa es hablar de la importancia de las leyes que los congresistas proponen y aprueban).
¿Cómo se explica el declive que experimentó el Congreso durante el fujimorismo? Levitt dice que la desintegración de los partidos (con la irrupción de “movimientos electorales”, sin mayor visión de largo plazo) combinada con una débil adherencia entre las élites políticas a las “reglas de juego”, multiplicó la concentración de poder en el Ejecutivo y deterioró el poder del Legislativo.
Según el autor, con la anuencia de la mayoría fujimorista, el Congreso pasó de ser un foco de debate y centro de decisión política a una “caja de resonancia” de los dictados del gobierno, con sus mecanismos de vigilancia política debilitados. Resulta sintomático el escaso porcentaje de mociones aprobadas para la formación de comisiones investigadoras durante el fujimorismo –apenas el 2,3% sobre 263 mociones presentadas entre 1995 y 2000– en comparación con el quinquenio 2001-2006 –25,8% de mociones aprobadas sobre 256 presentadas–. “El fortalecimiento del Ejecutivo y el declive del Legislativo empieza en 1990 (…). Este declive se aceleró por el autogolpe y la demonización de los partidos y las instituciones, que impactó en un público agotado por la crisis política y económica”, señala Levitt.
Tras la caída del fujimorismo, el Congreso experimenta un fortalecimiento en su labor legislativa y en su autonomía institucional. Las élites políticas se adhieren nuevamente a las “reglas de juego” y los partidos más organizados, como el Apra, protagonizan un “retorno parcial”. Como señala Levitt, el principal opositor al gobierno de Alejandro Toledo era justamente el Apra, principalmente a través de su bancada.
Lo que demuestra Power in the Balance es que el “hiperpresidencialismo” de Fujimori fue más una excepción en nuestra reciente historia, y que incluso en gobiernos con presidentes con debilidades autoritarias (García 85-90), el Legislativo fue capaz de establecer una relación más horizontal con el Ejecutivo y de participar en el debate político, en comparación con lo que vendría después. La supervivencia política del fujimorismo pasaba por la virtual desaparición del Congreso. Y así ocurrió.
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